不同群体应该认识到自己利益的可持续性，建立在他人利益的可持续性之上。

[12] 这如同法律文件中一般也不直接使用行政立法、行政主体、行政相对人等法学概念，而是使用制定行政法规、制定规章、行政机关、公民、法人或其他组织等法律用语，但谁都不会否认行政立法、行政主体、行政相对人等概念的存在和价值。现在一些西方媒体睁着眼睛说瞎话，表面上是说你的人权问题、民主问题，实际上是认定你的产品和服务挤压了它，抢占了他的市场份额，产生了经济摩擦，对你不高兴。

你滥用行政指导的结果是，既增加了工作量，还变相成了强制行为，产生违法侵权后果还要承担责任。现代市场经济是民主经济，它有基本的民主品格，包括两大要素：一讲自由，二讲平等。4.合作性（号召性）的行政指导。四、行政指导的理念与制度分析（一）行政指导的概念和产生背景行政指导是指行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神、原则、规则或政策的不具有国家强制力的行为。十四级浮屠的积善积德功效有多大呢？比喻一下：大约相当于今后他一家人都会长期受到佛祖保佑，凡事均可逢灾化吉了吧？出租车司机本想学雷锋做好事，救人一命，但没有做成，深感委屈，内心受伤。

多年以前我就是国家工商总局培训中心的兼职教授，那时我在课堂上组织讨论之际提问到，工商系统能否解决以收定支、自收自支、靠收费养队伍的老大难问题，大家疑虑很多，多数学员说不可能解决，至少我们这个地方不可能解决，只有北京、上海、深圳等经济条件较好的地方能解决，能够全员吃财政饭。我认为这种情况下讨论是否应当作出行政指导的话，一是可以出手，二是应当出手，三是更加便利，四是有法律依据。然而，时至今日，我国官方及其立法并没有采纳学界关于分别所有的共识及其国际惯例。

在国有资源的中央和地方划分的基础上，关于国有资源尤其跨区域的中央所有的国有资源的利用和保护，可以适当借鉴美国等国做法，通过专门的特殊企业立法，打破行政区划限制，设立综合性特殊企业如田纳西流域管理局等来管理、利用和保护跨区域资源，以解决地区、部门利益冲突以及扭曲资源利用规律的行政管理模式缺陷。比如我国《企业国有资产法》第4条规定：国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权益。无论联邦制国家还是单一制国家，无论西方国家还是前苏联东欧等其他国家，中央和地方各级政府分别对其投资的财产享有所有权，分权已经成为发展趋势等。因此，我们需要断腕之心之改革勇气，方能推动中国现代化进程。

然后，再根据中央与地方合理的事权划分，确定相应的财权划分。历史已经证明，这种体制导致国有财产的管理权高度集中于中央，地方缺乏自主权，管理成本加剧，管理低效，国有财产流失严重。

虽然分别所有说占据主导地位，但一直未被我国立法及实践采纳，也未能提出分别所有的有效具体对策。当然，也有学者强调国有财产的分别所有时，主张国家仍然对包括地方国有的全部国有财产享有终极所有权。西班牙分为国家、省和村镇所有财产。笔者认为，这种主张将导致中央与地方分权不彻底，容易给中央蚕食或挤压地方利益留下缺口，削弱地方自治权。

话虽说如此，但实践操作并非易然。[8]我国台湾地区也是一直实行国家、省、直辖市、县（市）和乡（镇）分别所有。[13] 沈志渔，罗仲伟等．21世纪初国有企业发展和改革[M]．北京：经济管理出版社，2005：95。[14] 参见李松森．中央与地方国有资产产权关系研究[M]．北京：人民出版社，2006：194-196。

其实，国家所有权和集体所有权本身就是值得反思的话题。对于同一种资源如煤炭、石油、草原等，既有属于中央所有的，也有属于地方所有的，这需要在中央和地方之间进行合理划分。

然后在此基础上取消市管县，实行省管县的扁平化管理模式。至于中央担心财权事权的统一是否可能影响到中央权威和地方分离倾向，笔者以为，固然财权是影响中央权威的一个因素，但问题关键不在于此，而在于中央与地方合理分权的良性宪政关系。

因此，愈来愈多的学者反对统一所有说，提出了分别所有或分级所有的观点。虽然分别所有原则不能彻底解决国家所有权暨国有财产的固有弊端，但在国有财产的语境下，相比较统一所有而言，则是相对合理的。笔者主张国有财产的中央与地方关系应当采用分别所有原则。三、国有财产分别所有的层级界定 从国外来看，中央政府与地方政府所有的财产关系或国有财产与地方财产的关系从层级来看，主要包括如下几种情形：一是二级所有的，比如：越南实行国家和省分别所有财产等。[6]也有学者对竞争领域国有企业建议采用分级所有原则，但对资源性国有财产等仍采用统一所有原则。从国外来看，国外一般很少有国家所有权概念，关于国有财产一般是以政府所有权、公法人所有权或公共所有权形式出现，即使使用国家所有权概念也是解释为中央政府的所有权。

另一方面，先从中央和地方之间开始改革，再到地方之间的改革。意大利分为国有、省有和市有财产。

有学者认为，国有财产属于全民所有，即国家所有，这就从法律上确立了除国务院之外任何部门、地方和单位都不能作为国有财产所有权主体，也否定了那种部门所有、地方所有的主张，维护了国有企业财产所有权的统一性和完整性。二是三级所有的，比如：美国分为联邦、州和市镇所有财产。

对于我国目前而言，除了土地迄需市场化外，对于国有土地还面临着中央与地方的划分问题。[3]也有学者认为，要将中央统一所有的管理格局，改革为中央与地方分级所有。

内容摘要：国有财产的中央与地方关系主要有统一所有说和分别所有说两种观点。由此不难看出，国有财产的分别所有改革还取决于我国行政区划改革。因此，我国中央国有企业实际企业数量及其比重很大。从我国实践来看，虽然中国大陆目前并没有采纳分别所有观点，但在我国解放前有分别所有的实践做法。

从理论上说，依据一级政府、一级所有权标准，我国推行国有财产的分别所有原则应当是五级所有，即中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县（县级市）和乡（镇）。截止2002年底，中央占用国有财产为56594.2亿元，约占47.8%，地方占用国有财产为61705亿元，约占52.2%。

比如1930 年制定的《土地法》第4条规定：本法所称公有土地，为国有土地、省有土地、市县有土地、乡镇有之土地。三是从乡镇性质及其国有财产有效管理的角度来看，乡镇既缺乏足够的管理能力和经验，也增加不必要的管理成本，还无形中加大国有财产监管成本等。

这涉及另外一个话题，在此不作讨论。笔者以为，除了关系到国家战略需要和国计民生的资源领域保留国家所有外，凡是竞争性领域可以适当私有化，提高资源性财产的市场化程度。

从实践层面来看，我国已经开始行政层级体制改革试点。但从行政层级来看，五级财政及其政权存在弊端，比如金字塔型的中央集权体制而削弱地方自治权、信息不对称和委托代理链过长而加大代理成本等。本条中的国有土地，即区别于地方政府的中央政府土地。我国台湾地区则采取四级所有。

参考文献： [1] 王利明．物权法研究》（修订版）（上卷）[M]．北京：中国人民大学出版社，2007：512。但时至今日，上述改革彼此之间已呈胶着状态，互相制约彼此改革进程。

相比较而言，这比以前要进步许多，但关于国有财产依然没有确定中央与地方的所有权边界，因而常在国家名义下中央与地方的随意性越权或怠权，要么争相逐利，要么互相推诿责任。某种意义上说，国有企业是中央与地方之间国有财产划分的重要环节，直接关系到中央与地方政权机关的职能定位及其市场转型，进而影响到行政事业单位的国有财产在中央与地方之间的划分。

（6）更能适应中国这种人口众多、地大物博、地区发展不均衡以及国企暨国有财产比重较高的国情。三是中央政府综合各种因素，给中西部地区适当的财政转移支付，以达到国有财产分别所有改革的相对公平。